SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO

Texto: Valéria A.B.Salgado (dezembro/2019)

 

A atuação conjunta e cooperada entre o Poder Executivo e as entidades civis com ou sem fins lucrativos na realização de atividades não privativas de Estado e, especialmente, no provimento de serviços de interesse público diretamente ao cidadão, está prevista expressamente na Constituição Federal e no ordenamento jurídico-legal brasileiro.

Geralmente, essa previsão é genérica e indicativa de que a parceria ou colaboração Estado-Sociedade é desejável e recomendável para o alcance dos objetivos públicos de garantir a ordem social e econômica, ficando a cargo do Poder Executivo escolher quando e com quais entidades ele irá estabelecer vínculos de cooperação. No entanto, há casos em que é a Lei ou mesmo a Constituição que determina ao Poder Executivo estabelecer relações de parceria com entidade civil sem fins lucrativos específica. 

CONSULTE

É o caso das entidades civis de serviço social e formação profissional vinculadas ao sistema sindical, denominadas serviços sociais autônomos (SSA) a quem a Constituição Federal de 1988 (art. 240), garante a destinação de recursos de origem parafiscal, oriundos de contribuições compulsórias dos empregados sobre a folha de salários, a título de fomento público às suas atividades.

Constituição Federal, art. 240.

Ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical.

 

O SSA é um modelo de entidade privada concebido originalmente vinculado às confederações nacionais empresariais (sistema sindical), para financiar a colaboração privada do sistema sindical na prestação de serviços sociais e de formação profissional. Instituído na década de 1940 e recepcionado expressamente pelo art. 240 da Constituição Federal, o SSA tem como finalidade prestar serviços sociais, especialmente no setor de educação profissional, na formação de mão de obra industrial, para o comércio e a agricultura.

As entidades instituídas sob o formato de SSA, mediante autorização legislativa específica, podem ser destinatárias de recursos parafiscais oriundos das contribuições compulsórias das empresas, incidentes sobre suas respectivas folhas de salários; que devem ser aplicados no financiamento de atividades que visem ao aperfeiçoamento profissional e à melhoria do bem-estar social dos trabalhadores do setor tributado (SALGADO, 2012, p.333).

Podem ser elencadas como principais características estatutárias do SSA, as seguintes:

a) pessoa jurídica de Direito Privado, criada por particulares ou pelo Poder Público, com base nas disposições do Código Civil, podendo assumir o formato de fundação, associação ou formato jurídico especial, insuscetível de perfeito enquadramento nas categorias previstas no Código Civil;

b) rege-se pela legislação civil, observadas as disposições de Direito Público impostas pela Lei que autorizar a sua vinculação paraestatal com o Poder Público (ou seja, a sua criação). Observa a legislação privada, inclusive no que se refere ao regime de pessoal, ao processo de compras de bens e serviços e de contabilidade e finanças com as derrogações impostas na Lei autorizativa, quando houver;

c) não está obrigado à observância dos princípios constitucionais da Administração Pública e não se submete a regras do regime administrativo, apenas ao controle da aplicação dos recursos de origem pública, por força do art. 70 da Constituição Federal;

d) sua criação depende de Lei que determine ou autorize o Poder Executivo a manter vínculo de cooperação com entidade civil sem fins lucrativos e especifique os fins da cooperação, assim como autorize a destinação de recursos fiscais ou parafiscais à entidade, para custeio de suas atividades;

e) vincula-se ao órgão da Administração Direta relacionado com suas atividades para fins de controle finalístico e prestação de contas dos dinheiros públicos recebidos para sua manutenção. Essa vinculação com o Poder Público é diferenciada das entidades da Administração Indireta;

f) seu patrimônio é privado, constituído por doações e legados, devendo ser revertido, em caso de extinção para as entidades instituidoras, na forma estabelecida no estatuto;

g) sua estrutura de governança é constituída por um conselho deliberativo, um conselho fiscal e uma diretoria executiva. Em geral, o conselho deliberativo tem representação majoritária de entidades civis (corporações, federações e conselhos) representativas das empresas tributadas e minoritária do Poder Público; a presidência do órgão deliberativo é exercida por representação de entidade privada, em geral, da instituidora (confederação);  e sua diretoria-executiva é indicada pelo presidente do SSA ou por eLeição pelos membros do conselho deliberativo, particularmente as relativas às áreas industrial, comercial, de serviços e tecnológica (Salgado e Almeida, 2012, p. 255-257).

O SSA atende ao objetivo de auxiliar a Administração Pública na implementação de política pública social, não sendo possível transferir-lhe o dever constitucional atribuído ao Poder Público de atuar no provimento de serviços e benefícios sociais. Não substitui, portanto, a ação direta do Estado, atuando como entidade de apoio, que colabora na execução de políticas públicas, mas não exerce competências estatais delegadas (Salgado & Almeida, 2012).

Os SSAs tradicionais são aqueles a que se refere o art. 240 da Constituição e o art. 62 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias[1]: vinculam-se ao sistema sindical; têm natureza jurídica associativa, instituídos por confederações nacionais empresariais; são beneficiários de recursos parafiscais; e à luz do art. 149 da Constituição, somente podem ser criados no âmbito da União, visto que somente ela tem competência para instituir contribuições sociais de interesse das categorias profissionais, como instrumento da sua atuação (Salgado, 2012, p.342-343).

Esses SSAs são criados, organizados e geridos por pessoas jurídicas privadas (ou seja, as respectivas confederações nacionais de trabalhadores autorizadas pelo Poder Público a criá-los), com pouca ou nula ingerência do Poder Público em suas estruturas organizativas e de funcionamento. Neles, o direito de propriedade é fundamentalmente privado, seja pela natureza do ente instituidor, pela natureza do patrimônio, pela sua estrutura de governança, pela vinculação da sua força de trabalho, e pela sua forma de organização e funcionamento, que atendem exclusivamente ao Direito Privado. Suas atividades são, em geral, de natureza não gratuita e direcionadas para público específico, ou seja, para o atendimento aos empregados das empresas que tributam (SALGADO, 2012, p.343).

Compõem esse grupo os seguintes SSAs: Serviço Social do Comércio – SESC; Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC; Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI; Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – SENAT; Serviço Social do Transporte -SEST; Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR; Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – SESCOOP; e Serviço Social da Indústria – SESI (SALGADO E GRAEF, 2011, P.62)

Conforme dito anteriormente, o Governo Federal passou a utilizar o instituto do SSA para outros fins, a partir de 1990, com a transformação de um órgão público (CEBRAE[2]) no Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE. Em 1991, a autorização legislativa para criação do Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais (PS), responsável pela Rede de hospitais Sarah Kubitschek, ampliou o uso do instituto na área social, dessa feita na oferta de serviços médico-hospitalares especializados à comunidade, não mais financiados com recursos parafiscais, mas com recursos fiscais diretos do Orçamento Público. A medida foi seguida por Administração Direta e  Indireta (SALGADO, 2012, p.351).

Na esteira da criação do SEBRAE, em 2003 e 2004,  foram instituídas a Agência de Promoção de Exportações do Brasil – Apex-Brasil e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI; por autorização das Leis nº. 10.668, de 14 de maio de 2003 e nº 11.080, de 30 de dezembro de 2004, respectivamente, pelo Governo Federal.

Tanto o SEBRAE quanto o SSA/APS e a APEX-Brasil e a ABDI  foram instituídos como entidades civis sem fins lucrativos, diretamente pelo Poder Executivo, fora da sua Administração Direta e  Indireta, sob o formato jurídico indefinido (não é associativo e nem fundacional), dotados de sistema de direção constituído por  um mix de características próprias do regime público, que permitiu um maior grau de ingerência pública no seu processo de tomada de decisão superior.

Além disso, a APEX-Brasil e a ABDI foram instituídas com finalidades  voltadas, essencialmente, para a articulação de atores sociais e públicos, nacionais e internacionais, em apoio a políticas públicas, distanciando-se do modelo de entidades prestadoras de serviços diretos aos cidadãos e às suas instituições.

 

Esses serviços sociais autônomos “especiais”, destacam-se dos demais do Sistema S pelo hibridismo dos seus estatutos sociais, fixado nas leis autorizativa, que incluíram aspectos similares ao do SEBRAE e ao do SSA/APS. Da mesma forma que o SEBRAE, a APEX e a ABDI não  prestam serviços sociais a trabalhadores, afastando-se, portanto, do conceito doutrinário de SSA; têm participação do Poder Público em seus conselhos de administração, em conjunto com entidades civis sem fins lucrativos de natureza representativa; e suas respectivas Leis autorizativas preveem que a indicação do presidente dos seus conselhos de administração compete ao Presidente da República (SALGADO, 2012, p.344-350). Além disso, e na mesma direção da Lei que autorizou a criação do SSA/APS (Lei nº 8.246, de 22 de outubro de 1991), as leis autorizativas da criação da APEX e da ABDI previram que:

a) a União iria, com elas, celebrar contrato de gestão, para o estabelecimento de metas de desempenho e indicadores para avaliação do cumprimento de suas respectivas finalidades institucionais;  e

 

b) a destinação de recursos fiscais a essas entidades para a execução das atividades previstas no contrato de gestão ficaria sujeita à aprovação anual do Poder Executivo.

Além disso, ao dispor sobre a atividade de fiscalização da aplicação dos recursos públicos transferidos aos SSAs, as Leis da APEX (art. 18 da Lei nº 10.668, de 2003) e da ABDI (art. 9º-II da Lei nº 11.080, de 2004) preveem à prestação de contas da gestão anual, aprovadas pelos respectivos Conselhos Deliberativos, diretamente ao Tribunal de Contas da União, procedimento aplicável tão somente aos órgãos e entidades integrantes da administração pública direta e indireta. Note-se que, no caso da APS, a Lei, acertadamente, não prevê a prestação de contas da gestão da entidade ao TCU. Os incisos XII, XIII e XIV do art. 3º da Lei nº8.246, de 1991, preveem que os objetos da prestação de contas ao órgão supervisor (Ministério da Saúde) e ao TCU são o cumprimento dos compromissos estabelecidos no contrato de gestão, inclusive no que tange à aplicação dos recursos públicos a ela transferidos.

Finalmente, cabe comentar que a participação majoritária do Poder Público nos sistemas de governança desses SSAs, assim como o poder de eleger os dirigentes, é dispositivo próprio do Direito Público, incompatível com a natureza privada dos serviços sociais autônomos do “Sistema S”.

Em 2013, a Lei nº 12.897, autorizou o Poder Executivo Federal a instituir o serviço social autônomo, nos moldes da APEX e ABDI, denominado Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (ANATER), na qualidade de entidade privada sem fins lucrativos, não integrante de sua administração pública direta e indireta; colaboradora do Poder Público na execução de políticas de desenvolvimento da assistência técnica e extensão rural (caput do art. 1º).

[1] Constituição Federal, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 62: “A Lei criará o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) nos moldes da legislação relativa ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (SENAC), sem prejuízo das atribuições dos órgãos públicos que atuam na área”.

 

[2] A partir do texto do art. 8° da Lei nº. 8.029, de 12 de abril de 1990[2], o Poder Executivo foi autorizado a desvincular o Centro BrasiLeiro de Apoio à Pequena e Média Empresa – CEBRAE da Administração Pública federal e a transformá-lo em serviço social autônomo. Para financiar as atividades da entidade civil, a mencionada Lei instituiu adicional às alíquotas das contribuições sociais relativas ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Serviço Social da Indústria (SESI) e Serviço Social do Comércio (SESC) e estabeleceu a proporcionalidade do rateio.

 

 

Texto: Valéria A.B.Salgado (dezembro/2019)

No  ordenamento jurídico nacional podem, ainda, ser encontradas entidades civis sem fins lucrativos, instituídas por particulares, em alguns casos com a participação do Poder Público, que têm seu vínculo com o Estado assegurado pela Lei. A previsão legislativa específica as diferencia das demais entidades civis instituídas por pessoas físicas ou jurídicas de Direito Privado e as torna legal e estruturalmente parceiras do Poder Público, o que lhes impõe a observância de regras de funcionamento ou de prestação de contas específicas perante o Poder Público (Salgado V. A., 2012).

Algumas dessas entidades atuam na prestação de serviços sociais diretos à população (como os serviços sociais autônomos); exercem atividades no campo da pesquisa, da inovação tecnológica, da promoção do conhecimento e outros correlatos, reconhecidos como de interesse público; ou ainda têm finalidades de representação de conjunto de autoridades públicas ante a máquina estatal.

São exemplos, a Fundação Getúlio Vargas – FGV[3]; o Hospital São Paulo da Sociedade Paulista de Medicina – HSP-SPDM[4]; o Fundação CPqD[5]; e a Fundação Habitacional do Exército[6] – todas elas de natureza jurídica de Direito Privado, instituídas pelo particular, com ou sem a participação da Administração Pública, com relacionamento com o Poder Público previsto e garantido pela Lei.

Também podem ser elencadas como paraestatais os Comitês Olímpico e Paraolímpico Nacionais (COB e CPB), previstos na Lei nº.  9.615, de 24 de março de 1998 que institui normas gerais para o desporto; o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS), criado por autorização contida na Lei nº.  10.848, de 15 de março de 2004, que trata da comercialização de energia elétrica entre concessionários, permissionários e autorizados de serviços e instalações de energia elétrica, bem como destes com seus consumidores, no Sistema Interligado Nacional (SIN); o Escritório Central de Arrecadação e Distribuição (ECAD)[7]; a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT)[8], à qual compete, inclusive, representar o País perante organismos internacionais de normalização; os Conselhos Nacionais de Secretários Estaduais e Municipais de Saúde (CONASS e CONASEMS), previstos na Lei nº.  8.080, de 1990, emendada pela Lei nº.  12.466, de 2011; dentre outros.

 

[3] Criação autorizada pelo Decreto-Lei nº. 6.693, de 14 de julho de 1944.

[4] Em 1956, a Lei nº. 2.712 transformou a Escola Paulista de Medicina em autarquia federal de ensino superior, vinculada ao Ministério da Educação e Cultura. A transformação viabilizou-se por doação da entidade privada ao Poder Público federal que incorporou ao seu patrimônio os direitos e bens imóveis, antes privado, utilizados pela Escola Paulista de Medicina.  Relativamente ao imóvel, instalações e outros bens do Hospital São Paulo, o dispositivo legal estabeleceu que a entidade mantenedora do Hospital São Paulo (HSP), no caso a sociedade Paulista de Medicina (SPDM), asseguraria, mediante cláusula em escritura, a utilização das enfermarias gerais, instalações e equipamentos, independentemente de qualquer indenização para as atividades de ensino das clínicas da Escola Paulista de Medicina. (Salgado V. A., 2012).

[5] Criação autorizada criação autorizada pela Lei nº. 10.052, de 28 de novembro de 2000.

[6]Criação autorizada pela Lei nº. 6.855, de 18 de novembro de 1980. .

[7] O ECAD é uma associação civil de natureza privada, sem fins econômicos e lucrativos, constituída por associações de direitos de autor. Está prevista no art. 115 da Lei nº. 5.988, de 14 de dezembro de 1973, que dispõe que o ECAD, cuja instituição foi autorizada pela Lei que disciplina o direito autoral;

[8] Associação civil sem fins lucrativos, fundada em 28 de setembro de 1940 e considerada de utilidade pública pela Lei nº. 4.150, de 21 de novembro de 1962. Recebeu do Governo Federal por meio da Resolução nº. 7 do CONMETRO (Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial), de 24 de agosto de 1992, o título de Foro Nacional de Normalização e a função de representar o Brasil perante os organismos internacionais de normalização.

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