A ordem constitucional instalada a partir de 1988 no país impôs novos desafios à República Federativa Brasileira, em especial no que concerne à implementação de uma agenda direcionada à garantia de acesso dos cidadãos aos serviços públicos sociais, ao lado da agenda de equilíbrio fiscal e de fortalecimento da economia; à independência dos três Poderes e atuação harmônica de suas instituições; e à ênfase na ação articulada e integrada das três esferas de governo, na promoção de soluções descentralizadas e federativas, com destaque para o papel articulador dos estados e para a importância dos municípios na viabilização das políticas públicas.

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Entretanto, esses conceitos de gestão sistêmica de políticas públicas; de formação de redes de parceria entre governo, setor produtivo e sociedade civil organizada; de participação social na formulação e avaliação das políticas, introduzidos pela Constituição Federal de 1988, não foram adequadamente absorvidos no modus operandi da Administração Pública. Permanecem vigentes no ordenamento jurídico nacional, importantes marcos legais anteriores ao texto constitucional, como o Decreto-Lei 200, de 1967 e a Lei 4.320, de 1964, ao lado de um conjunto de legislações e normas administrativas, muitas delas em desalinho com os dispositivos constitucionais, ainda pendentes de regulamentação.

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Como conseqüência, a atuação do Executivo é hoje prejudicada por um ordenamento jurídico obsoleto, fragmentado e inadequado à realidade nacional, constituído sob o espírito da desconfiança em relação à discricionariedade do administrador público e  orientado unicamente pelo paradigma de controle estrito do ato e do processo, sem mecanismos eficazes para avaliação dos resultados obtidos.

As disfunções detectadas na atuação dos órgãos e entidades do Poder Executivo, com prejuízo para os cidadãos, para o mercado e para a própria soberania do Estado Brasileiro motivou o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a promover estudos e debates acerca das limitações, contradições, fragilidades e potencialidades de cada forma de estruturação das atividades de governo e de parceria com a sociedade civil.

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Esses estudos e debates, iniciados no ano de 2007, obtiveram adesão e apoio do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração, sendo o tema  consignado como um dos principais desafios a serem assumidos pelos órgãos de administração do Governo Federal e Governos Estaduais em compromisso firmado pelos Secretários Estaduais de Administração e este Ministério em 2008, no documento denominado ‘Carta de Brasília sobre Gestão Pública’.

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Dada a natureza complexa e política do tema, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão insituiu comissão de juristas da área do direito administrativo, por meio da MP nº 426, de seis de dezembro de 2007, para analisar e propor, sob a ótica jurídica qualificada, alterações legais que melhorassem e inovassem as definições das figuras jurídicas estatais e as orientações jurídicas aplicáveis às relações de fomento e parceria do Poder Público com entidades da sociedade civil, dentre outros.

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A referida comissão constituiu-se pelos professores Almiro do Couto e Silva, Carlos Ari Sundfeld, Floriano de Azevedo Marques Neto, Paulo Eduardo Garrido Modesto, Maria Coeli Simões Pires, Sergio de Andréa e Maria Sylvia di Pietro. O trabalho desses especialistas não foi remunerado, de acordo com o procedimento adotado pela administração pública para os serviços considerados como de relevante interesse público e o do documento final por eles apresentado teve natureza autoral, elaborado com total autonomia científica, sem quaisquer interferências do Governo Federal.

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Desde o início, era intenção do Ministério submeter a proposta técnica elaborada pelos juristas a um amplo debate público, notadamente junto aos diversos setores governamentais do Governo Federal e dos entes subnacionais, aos órgãos de fiscalização do Poder Público, à comunidade acadêmica; às forças políticas nacionais e à sociedade em geral.

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Nesse sentido, foram realizados alguns debates e a proposta foi submetida a debate público, havendo sido disponibilizada no site do Ministério e amplamente veiculada pelos instrumentos de comunicação eletrônica e pela mídia nacional.

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Em dezembro de 2009, a proposta foi apresentada à Casa Civil da Presidência da República e lá permaneceu esquecida e estacionada a até os dias atuais.